Gmina nie może dowolnie ustalać sztywnych stawek za korzystanie z gminnego mienia

www.fotolia.pl

Gmina, jako właściciel bądź zarządca mienia komunalnego, często występuje w obrocie gospodarczym jako jedna ze stron umowy. W praktyce gminy (również inne jednostki samorządu terytorialnego) przy zawieraniu umów cywilnoprawnych (np. najem, dzierżawa) często stawiają się w pozycji nadrzędnej np. poprzez narzucanie odgórnie ustalonych, sztywnych stawek za dane świadczenie. Czy takie postępowanie jest zgodne z zasadą swobody umów i równorzędnością podmiotów w stosunkach cywilnoprawnych? Czy gmina – będąca jednak podmiotem władzy publicznej – podlega tym zasadom?

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3) i pkt 4) ustawy o samorządzie gminnym (dalej: Ustawa) gminie przysługuje prawo wydawania aktów prawa miejscowego (np. uchwał) w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na podstawie powyższego przepisu gminy (a konkretnie ich organy stanowiące) często podejmują uchwały narzucające konkretne stawki za korzystanie ze swojego mienia, wskazując, że wysokość opłat / świadczeń z tytułu zawieranej umowy wchodzi w zakres pojęcia „zasad korzystania z obiektów gminy”, a wobec tego nie podlega negocjacjom.

Warto jednak wiedzieć, że „pojęcie „zasady i tryb korzystania” z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (…) nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat, albowiem oznaczałoby to w gruncie rzeczy wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada [gminy] nie jest upoważniona” (tak Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 26.03.1991 r., SA/Wr 81/91).

Powyższe stanowisko zostało wielokrotnie potwierdzone w ostatnich latach, nie pozostawiając wątpliwości, że działanie rady gminy polegające na ustalaniu sztywnych stawek opłat wykracza poza kompetencje gminy i jako takie jest niezgodne z Ustawą.

Dla przykładu można wskazać choćby:

1)    wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10.07.2008 r. (III SA/Wr 265/08), w którym stwierdzono, że: „art. 40 ust. 2 pkt 3 Ustawy nie daje radzie gminy podstaw do tak daleko idącej ingerencji w układaniu szczegółowych relacji między stronami stosunku cywilnoprawnego (…). Rada gminy nie może określać w sposób sztywny wysokości cen (…)”;

2)    wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31.01.2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 554/07) wskazujący, że: „sztywne stawki czynszu dzierżawnego nie mieszczą się w pojęciu „zasad gospodarowania mieniem” (podobnie również Wojewódzkie Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. II SA/Wr 578/11).

Mniej rygorystycznie, ale w podobnym tonie wypowiedział się Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 3.10.2002 r. III RN 154/01) wskazując, że do zadań rady gminy należy wskazanie sposobu określania stawek (w tym przypadku były to stawki czynszu najmu), a nie określenie tych stawek kwotowo.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że rada gminy nie może uchwalić sztywnych cen dla umów cywilnoprawnych.

Cytowany już wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z 31.01.2008 r. wskazuje jednak na jeszcze jeden aspekt zagadnienia, mianowicie: „rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze” – zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3) Ustawy gospodarowanie mieniem gminnym należy do wyłącznych kompetencji wójta (odpowiednio burmistrza albo prezydenta miasta). Rada gminy nie ma zatem uprawnień ustawowych do podejmowania szczegółowych uchwał w zakresie zarządu mieniem gminnym.

Co powyższe oznacza w praktyce? Czy zatem rada gminy nie może ustalać sztywnych stawek, ale może to robić wójt? Czy organ wykonawczy może narzucić sztywne ceny?

Przede wszystkim, wójt (burmistrz albo prezydent) nie jest nieograniczony w swoich kompetencjach, gdyż „cena świadczonej usługi ustalana jest przez strony umowy, tj. organ wykonawczy gminy, do którego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym, stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 Ustawy oraz kontrahenta, którzy mogą ją negocjować” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19.07.2011 r. sygn. II SA/Ol 416/11).

Dodatkowo, jak wskazano na wstępie, strony stosunku cywilnoprawnego „mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zasada ta, przyznająca stronom swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku umownego, musi mieć także zastosowanie w przypadku umów, w których jedną ze stron będzie gmina” (tak Wojewoda Dolnośląski w Rozstrzygnięciu Nadzorczym z dnia 18 lipca 2011 r. NK-N.4131.641.2011.MW2).

W konsekwencji, również sam organ wykonawczy zarządzając mieniem gminy ma ograniczone możliwości dyktowania warunków umowy.

W praktyce jednak gminy przeważnie ustanawiają akty prawa miejscowego narzucające przyszłym kontrahentom sztywne stawki za korzystanie z obiektów gminy, bez względu na wadliwość takiego postępowania.

Dobrym sygnałem dla potencjalnych kontrahentów gmin jest fakt, że uchwały określające sztywne stawki są często uchylane już na etapie kontroli organu nadzorczego, w tzw. rozstrzygnięciach kontrolnych – oznacza to, że organy władzy publicznej dostrzegają niezgodność z prawem ustalania sztywnych stawek.

Przykładem mogą być rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 listopada 2013 r. („Rada gminy nie może w uchwale ustalić sztywnej opłaty rocznej za umieszczenie i używanie reklamy na obiektach użyteczności publicznej.”), czy cytowane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2011 r.

Co jednak w przypadku, gdy wadliwa uchwała nie zostanie uchylona przez organ nadzoru, a  gmina przedłoży nam taką uchwałę wskazującą sztywną cenę kontraktu, który mamy zawrzeć? W takiej sytuacji podmiotom prywatnym pozostaje złożenie skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie uchwały za niezgodną z prawem na podstawie art. 101 Ustawy. Postępowanie oczywiście będzie trwać (trzeba się również liczyć z kosztami postępowania), jednak ostatecznie można doprowadzić do uchylenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Pamiętajmy jednak, że nie każda uchwała rady gminy związana z ustalaniem stawek za korzystanie z mienia gminnego będzie nieważna. Przeważające stanowisko sądów dopuszcza ustalanie przez organ stanowiący gminy np. stawek minimalnych, widełkowych lub zasad określenia (podstaw obliczenia) takich stawek (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.07.2008 r. III SA/Wr 265/08; wyrok WSA w Olsztynie z 19.07.2011 r. II SA/Ol 416/11; wyrok Sądu Najwyższego z 3.10.2002 r. III RN 154/01).

W praktyce oznacza to, że o ile rada gminy pozostawi organowi wykonawczemu swobodę w ustaleniu z drugą stroną stawek dla konkretnej umowy, wskazując jedynie pewne wytyczne związane ze sposobem ich obliczenia, będzie to działanie dopuszczalne i mieszczące się w granicach „zasad korzystania z obiektów gminy”.

Autorzy:

Natalia Komarzańska, aplikant adwokacki, konsultant w Kancelarii Olesiński & Wspólnicy, biuro we Wrocławiu

Łukasz Rak, radca prawny, starszy konsultant w Kancelarii Olesiński & Wspólnicy, biuro we Wrocławiu


Tagi: , , ,

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

*

Możesz użyć następujących tagów oraz atrybutów HTML-a: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>